党国英指出，可以考虑不经过“招拍挂”，通过成立住房合作社的方式推进土地交易二级市场的完善
■本报见习记者 乔誌东
“国有土地分为公益性用地和非公益性用地，非公益性用地全部有偿，部分公益性用地也可以有偿，两者在税收上可以体现出差异。”社科院农村发展研究所研究员党国英在接受《证券日报》记者采访时表示。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
据悉，国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。该模式最早在深圳使用，解决了深圳特区建设的资金问题。
存量划拨用地亟需盘活
“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松日前表示。
巴曙松称，现行的土地制度由政府垄断，城市国有土地采取不同的土地出让方式入市：经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市；工业用地在2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。
党国英指出，目前很多公益性用地实际上并非绝对“公益性”，很多公益社团组织用地实际上让纳税人承担了土地成本，所以可以考虑让部分公益性土地也有偿使用，并通过比非公益性土地低的税率，来扩大国有土地有偿使用范围。
日前，国土部部长姜大明撰文指出，《决定》所指出的“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。
住房合作社或可取代“招拍挂”
“由于政府在土地出让方面过于垄断，目前国有土地‘招拍挂’被社会广为诟病，这也造成了一些社会问题。所以可以考虑不经过‘招拍挂’，通过成立住房合作社的方式推进土地交易二级市场的完善。”党国英表示。
社科院农村发展研究所研究员张晓山则认为，《决定》中关于农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股和当前的法律有冲突的地方，所以需要对现有法律法规的突破，并尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。
据悉，《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”；而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
中金公司首席经济学家彭文生表示，三中全会提到的“建立城乡统一的建设用地市场”应是在规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，土地租赁、转让、抵押的二级市场也将得到完善。
“在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。”姜大明指出。