李乐
时隔将近5年之后，“国家土地督察条例”(下称“条例”)草案的编制工作再次启动。尽管“国家土地督察制度”已经建立并执行超过7年时间，但 是，在面对地方政府愈来愈多地成为土地违法违规案件的主体时，国土资源部仍然希望通过“法定”的形式，强化对土地违法违规的查处权力。
按照国土资源部的设想，“国家土地督察局派驻各地的土地督察所出具的土地督察报告，将被作为确定所在地下一年度用地指标的基本依据”、“国家土地督察局有权针对土地违法违规官员向监察部门提出‘移交通知书’，完成对涉事官员的行政问责”等均应通过“条例”得以法定。
国土资源部希望在2014年年底之前完成“条例”草案的编制工作，并上报国务院讨论。在此之前，“条例”一度被列入国务院法制办“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”。但是，由于多种原因，“条例”最终未能完成立法程序。
“条例”起草重启
“如果不出意外的话，‘国家土地督察条例’的起草工作确实将在今年启动。”5月8日清晨，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证 实，“条例”草案起草的前期准备工作已经陆续展开。随着“条例”起草工作的开展，国家土地督察制度缺乏系统、完整法律规范的现状将得以改观。
所谓国家土地督察制度实际上是“由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督 检查”的一项制度。派驻各地的国家土地督察局人员编制、工资、办公经费等均由中央政府负担，是针对地方政府独立履行监督权的国家机构。
但是，当前国家土地督察制度的规定散见于国务院的文件等，国家土地督察工作尚无较为完善、系统的法律法规可依。作为国家土地督察制度的实际执行者，国土资源部显然希望改变这一现状，于是，“条例”起草工作迅速启动。
山东、河北省国土资源厅的相关人士均向记者表示，在国土资源部与地方国土资源职能部门的信息沟通中，国土资源部已经明确，“条例”草案的起草工 作应于2014年年底之前完成，并形成“较为成熟的文本”，在沟通过程中，国土资源部副部长徐德明明确要求，要“抓紧”开展该项工作。
实际上，“条例”草案的起草工作最早曾于2008年启动，国土资源部还进行了各种不同形式的征求意见工作。
“执法连坐”法定
目前，“条例”的起草工作由国家土地总督察办公室牵头，政策法规司、法律中心和信息中心共同负责《条例》的起草和研究工作。知情人士告诉记者，起草工作综合总结了2008年“条例”草案的一些基本内容，并根据当前国土资源管理领域的新问题，进行更新与完善。
记者了解到，在此前对“条例”起草过程的研究中，国土资源部提出了若干关于强化土地违法违规执法权的“法定”内容。其主要针对的对象为地方政府以及地方政府的主要行政负责人，其中两项内容对地方政府及其主要负责人，有较大的威慑。
“在此项工作的立法研究中，包含将派驻地方的国家土地督察局根据所在土地违法违规问题出具的报告，与所在地地方下一年度用地计划指标的核准与批复挂钩。”一位曾参与此项工作研究的专家向记者表示。
此外，国土资源部还希望通过对地方政府行政负责人“问责权”的“法定”，强化国家土地督察权力的威慑力。
国土资源部曾通过征求意见稿的方式提出，国家土地督察机构在监督检查中发现地方人民政府土地违法违规行为达到一定程度的，由国家土地督察机构通 报任免机关或者监察机关按照管理权限，对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级 处分；情节严重的，给予撤职处分。
国家土地督察制度于2006年正式建立，至今已经运行超过7年。但是，国家土地督察的职权获取以及执法依据，实际上一直是国务院2006年下发的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》即国发【2006】50号文件(下称“50号文件”)。
“50号文件实际上是设立国家土地督察制度的一个通知，规定了运作机制、机构编制、办公经费来源等，但是文件中并没有对执法权，尤其是‘问责权’的相关方面内容进行比较详细的规定。”国土资源部的一位退职官员表示，他曾参与过最早国家土地督察制度的研究与设计工作。
此前，时任国土资源部执法监察局局长张新宝指出，当前土地违法反弹现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到政府。今年，国土资 源部门通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。有的地方通过修改土地利用总体规划化整 为零批地，有的地方与开发商合伙搞虚挂牌出让，有的地方以租代征打政策擦边球。可以说，上述违法行为没有地方政府或相关领导在背后撑腰是不可能实施的。