地方政府的改革挑战
三联生活周刊：我们说改革说了这么多年，每个阶段改革的主要问题不一样。现在增速下行，所谓改革要趟深水区的阶段，改革的对象有什么变化吗？
李佐军：新阶段的改革对象已主要不是计划经济体制，而是“过渡型扭曲体制”。它表现出一些特征，比如“特权或权贵市场经济体制”(权力搅入买卖)、“垄断市场经济体制”(垄断行业强大)、“优惠市场经济体制”(优惠政策广泛影响市场的公正性)、“城乡分割市场经济体制”(城乡户籍、土地、福利制度不统一)、“泛市场经济体制”(教育、医疗、宗教等公共品过度市场化)、“价格福利市场经济体制”(电力、水、石油、天然气等主要能源资源价格被人为压低，成为一种变相的福利)等。
李佐军：金融机构方面，要减不良资产，去杠杆，找到新投资领域；地方政府层面，着力减轻债务负担，去土地财政依赖，找到新经济增长点；企业层面，要减轻负担，去产能过剩，找到新盈利点。
三联生活周刊：说到地方政府这个层面，大家对“土地财政”的批判也好些年了，但是这点始终难以改变。说到底，是因为不能很好地解决地方政府的“事权和财权不匹配”问题吗？
李佐军：地方政府确实面临很多问题，负债重、收支缺口压力大，从去年“两会”到中央经济工作会议、中央政治局会议都在强调地方债的风险，说明中央对这个问题是高度重视，国际机构也因为中国的地方债风险而降低我们的评级。如果地方债风险持续放大，下一步就有引发财政系统性或局部性风险的可能。
“土地财政”是个老问题，地方政府那么少的钱干不了那么多的事情，在以GDP为考核指标的时候，卖地是最现实的方式。可是我们的土地所有制并不完善，农村的土地并不是真正的集体所有，存在很大的法律漏洞，政府可以拿过来高价倒卖。
李佐军：确实难以为继，今天一方面高房价造成很多社会问题，一方面地方政府存在巨大的债务风险。财富过于向政府集中，带来了分配不合理的问题。要想深层次解决这个问题，首先得有土地制度本身的改革，让农村集体真正拥有土地，与城市国有土地同地同权，地方政府不能以地生财。另外，财税制度需要改革，让中央与地方的财权、事权相统一。目前有些财政支付转移效率比较低下，造成了浪费；再者，中央政府的考核制度要变，目前我们很多政府成为企业化的政府，政府主要应该靠企业和老百姓的税收作为财政收入来源，而不是政府直接去赚钱。今后如果我们的考核制度能成为360度的考核，下级政府能够考核上级、老百姓能够考核政府，这样政府的目标就会更往民生、就业等方面去努力。
三联生活周刊：中央政府和地方政府在这种转变中，也存在着博弈。
李佐军：目前很多地方政府的支出压力不断加大，行政事业费支出、基础设施建设支出、保障性住房建设支出、社会福利支出、维稳支出等都在增加。但政府收入却在减少，工商业税收因中小企业不景气在减少，土地财政因房价下跌在减少。“中速增长阶段”到来将地方政府从巨大的GDP增长竞赛压力中部分解脱出来，使之更多地从事社会管理，这也将为转变经济发展方式创造良好的环境。
国家有国家的考虑，地方有地方的担心。有些地方本来就是煤炭、钢铁大省，你要调结构，经济增长大头就没了。所以地方政府从自身GDP、财政收入和维护当地社会稳定出发，调结构的阻力就比较大。所以，不管中央政府还是地方政府，都要从大局出发、长远出发。
三联生活周刊：那现在即将大规模展开的城镇化建设，会是地方政府的一次新机会吗？它们会借此逐步摆脱债务风险，找到新的增长点吗？
李佐军：近期城镇化被赋予了新的历史使命，即扩大内需，培育新增长点。各地、房地产商和资本市场投资者闻风而动，都纷纷拉起城镇化大旗。这不能不引起我们的警觉。新型城镇化本是好事，若不注意引导，将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途，带来难以估计的后果。
我们之前的城镇化出现了一些问题，比如土地城镇化代替了人口城镇化，城镇等级化代替了城镇公平化。与多数国家城市不分等级、公平竞争、自治不同的是，中国城镇是分等级的，有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、建制镇、乡镇等多个等级。级别高的城镇可以通过非市场交易的方式，从级别低的城镇抽取资金、资源、人才等。这样导致中国绝大多数城市规模与城镇行政等级成正比，而不是与公平竞争力成正比。生产要素不是按经济区域分布，而是按行政区域和权力配置分布，扭曲了资源配置，降低了国家区域整体竞争力。在不打破城市等级制度的情况下，让小城镇升市，可能变成创造官位的手段。
李佐军：新型城镇化是以人为本的城镇化，给地方政府带来的反而是挑战。新型城镇化是一个自然历史过程，不能独立前行，需要处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系。
因为政府需要解决农民变市民的问题，现有城市居民的蛋糕要分配给农民了，房价也不能这么高了。地方政府的核心是发展有竞争力的产业，城镇化应该是工业化的一个自然而然的结果，没有产业怎么能解决进城人口的就业？现在户籍制度成为农民们享受福利待遇的拦路虎，所以我们从根本上要逐步建立城乡统一的福利保障制度。
三联生活周刊：你提到城市化的根本是要发展有竞争力的产业，可是现在产业发展遇到的环保要求越来越高，这样是不是增加了产业发展的难度？
李佐军：低碳发展是当今世界潮流，在这方面不能过分相信阴谋论者的鼓噪，若我们死抱着阴谋论不放，当世界上多数国家已步入或适用了新的低碳发展规则和秩序时，最终吃亏的一定是我们。低碳发展实质是通过低碳发展解决地球的可持续发展问题，这是一种普世价值。但我国推进低碳发展面临几个特殊挑战。
发达国家工业化、城市化已基本完成，已进入低碳阶段了。在这个时候强调二氧化碳减排，对我们来说是砍在脖子上，对发达国家来说是砍在尾巴上。而且，我国的资源禀赋是一个高碳结构。我国多煤、缺油、少气，新能源比重也偏低，目前只有9.8%左右。煤炭开采和消费是碳排放的主要来源，我国多煤资源结构不利于推进低碳发展。
另外，在国际分工体系中我国处于加工制造的低端环节，不利于低碳发展。在国际分工中，搞加工、组装碳排放相对较多。实际上这意味着发达国家把很多碳排放的环节移到了中国，导致“碳排放国际转移”问题等。
三联生活周刊：但总体上你对中国经济未来表示乐观，认为我国在未来20年内保持4%～8%左右的增长速度，也就是说中国不会陷入“中等收入陷阱”？
李佐军：在工业化发展阶段，我们还是一个青壮年。我国的结构生产力还将大释放。所谓结构生产力就是指工业化、城市化、区域经济一体化所释放的生产力，因为我国工业化、城市化、区域经济一体化正处于中期阶段，而西方国家已基本完成，这就是我国的优势所在。
我们制度变革的生产力也将大释放，过去我们重点推进经济制度方面的改革，将来还要推进政治、文化、经济、社会、资源环境五位一体的改革。另外，我国的要素升级生产力还将大释放，即技术进步、人力资本、信息化等还有大的发展空间
